对农村社区的定性分析和定位探讨

2011/3/31

■ 宜宾市民政局副局长  李方才

    当前，应该怎样开展农村社区建设，建立什么样的新型农村社区，是我们迫切需要认真分析探究的重大课题。笔者认为，搞好农村社区建设，要解决好的首要问题是对农村社区进行定性和定位，只有把农村社区的定性和定位问题搞清楚了，各级各有关部门领导的思想认识才能统一，农村社区的设置形式才能一致，农村基层干部才能明晰开展农村社区建设的目的意义、目标任务和方法途径，农村社区建设的各项具体工作才能落到实处。
农村社区的定义
    1915年，美国威斯康辛大学盖尔平教授认为：“一个农村社区是由一个交易中心与其周围散居的农家合成的。要划定这样一个社区，最好是利用那个交易中心的行为所能达到的距离，在其远处划下记号，将这些记号连起来，就形成了一个圆圈，圆圈以内就是一个农村社区。”《新时期中国社区建设与管理全书》中指出：“农村社区要受社会生活基本要素（土地和人口等）的支配，总是限定在一定规模或空间的范围之中，不仅农作物的种植带有地域性，而且人与人之间的关系也带有地缘色彩，所谓30分钟共同地域社会，就是指30分钟可以从社区中心走到边缘。”
    基于以上分析探究，农村社区的概念可以概括为：以村庄或即将形成的村庄为中心与其周围散居农家合成，全村村民有共同的生活方式和活动方式的相对独立的社会生活共同体。农村社区有五个要素：第一，村庄已经形成或初具规模，具有一定数量的共同生活人群。第二，生活服务设施和文化娱乐服务设施配套完善。第三，同一行政村区域。第四，地处农村且村民是本村的农民。第五，村民在感情上和心理上有认同感和归属感。
对农村社区的定性分析
    农村社区应定性为社区村民自治。农村社区是农村经济社会发展到一定程度的产物，它体现了农村城镇化发展水平，是加快城乡一体化进程和缩小城乡差别的需要，也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的客观需要。从这个意义上讲，农村社区属基层群众性自治组织的范畴。其理由：
    农村社区和村委会必须融为一体。建立农村社区要按照有利于强化管理、整合资源、加快发展和方便群众的要求，以“一村一社区”的模式设置，将“××村村民委员会”改设为“××社区村民委员会”，不宜在一个村设置几个社区，或者在几个村设置一个社区，否则，就会增设管理机构和增配社区干部。如果将几个村设置1个社区，就形成：农村社区→村委会→农户的模式。如果在1个村设置几个社区，就形成：村委会→农村社区→农户的模式。这两种模式都会增加管理层和管理成本，对于1个村仅有3至5名常职干部来说，要抛开村党组织和村委会另设农村社区，显然不切合农村的实际情况。因此，只有将农村社区和村委会融为一体，依靠村党组织和村委会的力量，实行社区村民自治，才能使社会主义新农村建设的宏伟蓝图变为现实。
    农村社区的村民必须要有共同的生活方式和活动方式，且形成相对独立的社会生活共同体。村民形成相对独立的社会生活共同体，是组建农村社区的基本要素，村庄和农民居住较集中的村具备农村社区的特征。因此，建立农村社区，不能简单地将村委会进行翻版，如果把所有的行政村都改设为农村社区，那就成了换汤不换药，失去了建立农村社区的实际意义，也不符合中国国情，更不利于对农村基层政权建设实施分类指导。
    从另一个方面来说，农村村庄建设是组建农村社区的必备条件。只有将村庄已经形成或初具规模的村改设为农村社区，才能使农村社区的村民群众形成相对独立的社会生活共同体。就目前而言，据不完全统计，全国9亿人口居住在63万个行政村，已经有30多万个行政村形成了村庄，占行政村总数的50%左右，还有30%左右的村将随着农村经济社会的发展变化也会逐步形成小型村庄。特别是东北平原、华北平原、长江中下游和东南沿海的河口冲积平原地区的村庄比较多。部分山区、浅丘和高原地区亦有小型村庄存在，具备建立农村社区的基本条件。但那些地处大山区和深丘地区的小村，人口少，幅员面积宽，交通不便，信息难达，文化生活枯燥，农民在世代定居的单家独户度过一生，许多村民一年四季在几根田坎上来回走，两三年还没到过村委会办公室，更谈不上集中在村上开展文化娱乐活动。这些村民生活方式和活动方式的差异性，导致散居村民难以形成社会生活共同体，不宜建立农村社区。地处大山区和深丘地区农民居住分散的村，住房布局不可能统一规划，村上文化娱乐场所建起后也是极大的浪费，腰鼓队、秧歌队、文艺宣传队等文艺团体组建起来后也是形同虚设，清理垃圾和排除路障等也是不现实的，美化绿化环境，对大山区和深丘地区的农民来说可望而不可及。
    根据农村实际情况的差异性，建立农村社区应具备三个条件：第一，农民居住比较集中，农村村庄已经形成或初具规模。第二，村级集体经济年收入1万元以上。第三，地处平原或平坝或浅丘或高原（草原），乡村道路畅通。组建农村社区，应按照以上三个条件来衡量，首先将符合条件的行政村改设为农村社区，同时对不符合条件的村暂保留行政村现有的设置形式不变。设置农村社区的村和不设置农村社区的村的区分，类似于乡和镇同一性质不同类型的区别，是比较符合中国国情的，也体现了中国特色的农村社区新模式。
城镇社区和农村社区必须定性一致，才能与“城乡社区建设”相提并论。城镇社区和农村社区的设置形式一致，城镇社区定性为社区居民自治，农村社区定性为社区村民自治，都是同一性质的基层群众性自治组织，在提法上就可以提“城乡社区建设”。这样，城乡社区就形成了两条主线，城镇社区的主线是社区居民委员会，农村社区的主线是社区村民委员会。否则，如果把农村社区的概念和性质搞混杂了，城镇社区和农村社区就不能相提并论，这是从理论上必须弄清楚的一个重要问题。
对农村社区的定位探讨
    农村社区应定位为建设、管理和服务。农村社区是一级基层群众性自治组织，应担负起政治文明、物质文明和精神文明建设的各项具体工作，对本村的事情都应管好抓好。其理由：
    基础设施建设是农村社区建设必须抓好的首要任务。搞农村社区建设，必须把社区组织办公活动场所建设好，把村庄规划建设好，把农村公共服务的基础设施建设好，同时，还要着力改善农民群众的生产生活条件，大力发展农村经济，尤其要注重发展村级集体经济。村级集体经济有实力，农村社区建设就有活力。如果村上没有集体经济收入，年年靠上级财政扶持和城乡互助筹集资金开展农村社区建设，农村社区就失去了强大的生命力，农村社区开展各项服务活动就会遇到很多难处。
    特别值得一提的是，开展农村社区建设应与村庄建设相结合，搞村庄建设是农村经济走符合人流、物流、信息流发展变化道路的必然趋势，对搞好村庄建设，让亿万农民过上城市人的幸福生活有三大好处：第一，人居环境明显改善。第二，大大节约肥沃耕地，散居1户农民住房占地1500平方米左右，村庄1户农民住房占地300平方米左右。第三，给村民用水、电、气、电话、电视机、微机等都会带来便利。但要求散居农民尽可能在村庄居住，不能搞“一刀切”，更不能搞强迫命令，只能采取政府引导、农民自愿、分步实施的办法逐步集中。要通过村庄建设，逐步将混乱无序的村庄建设成为布局合理、设计新颖、人居环境优美的新型村庄。从现实意义上讲，一个个设计新颖的崭新的村庄诞生之时，就标志着中国农村村庄建设进入了一个新的发展阶段。
    民主管理是农村社区建设的重要内容。农村社区是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，它适用于《中华人民共和国村民委员会组织法》，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督。加强农村社区民主政治建设，必须从制度建设入手，以加强民主管村为重点，全面加强农村基层政权建设，用制度规范工作，用制度约束行为，用制度管人管事。一是要健全和完善公推直选村干部制度，确保民主选举落到实处；二是要健全和完善村民会议和村民代表会议制度，确保民主决策落到实处；三是要健全和完善社区村民自治章程等规章制度，确保民主管理落到实处；四是要健全和完善“一事一议”民主协商制度，确保农村社区公共服务的各项具体工作落到实处；五是要健全和完善村务公开等制度，确保民主监督落到实处。尤其要健全和完善“鉴别和论证特别重大问题制度”，确保重大决策科学性和正确性，防止决策失误。
    社区服务是农村社区建设必须抓好的重点难点。组建农村社区的村，村干部工作方式应实现由管理型向服务型转变，把主要精力用在为广大村民提供优质服务上。农村社区服务要做到形式多样，内容丰富，方便快捷，满足需求。具体运作模式：有偿服务运用市场机制，微偿（低偿）服务运用市场和行政机制，无偿服务运用自愿和互助机制。农村社区服务的主要内容是老年人服务、残疾人服务、便民服务、文体服务、卫生服务、治安服务、科技和信息服务等。开展社区服务，除经常组织村民开展文化娱乐活动外，还要把“爱心超市”和便民链锁店建立起来，把现代远程电化教育中心和科技信息发布中心建立起来。与此同时，要组建好党员志愿者服务队、老年志愿者服务队、青年志愿者服务队、巾帼志愿者服务队、民兵志愿者服务队、低保对象志愿者服务队、邻里互助志愿者服务队。要求志愿者服务队要以“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的姿态，开展人性化的服务活动，让整个农村社区逐步形成“尊老爱幼、互帮互助、团结友爱、乐于奉献、和谐协调、文明富裕”的社会主义新风尚。
    综上所述，农村社区应定性为社区村民自治，定位为建设、管理和服务。农村社区建设的主要内容可以概括为“三基础三支撑三体系”，即：搞好阵地、住房和环境等基础设施建设；以集体经济、科技和信息为支撑点；建立城乡互助扶持体系、农村社会救助体系和社区服务网络体系。其基本要求：农民有饭吃、有房住、有衣穿，农民住房布局合理、设计新颖、人居环境优美；农村剩余劳动力有序利用，子女有书读，贫困农民看得起病、吃得起药，农民能得到快捷方便的社区服务；农民有学习、娱乐和交流场所；农民普遍掌握农业科技实用技术和致富信息；村容整洁卫生，出入道路宽敞舒适；干群之间、邻里之间、人与人之间形成和谐协调的人际关系；农民普遍感到有安全感。要通过加强农村社区建设，努力把农村社区建设成为组织健全、管理有序、服务完善、生产发展、生活宽裕、村容整洁、治安良好、文明祥和的社会生活共同体。