未成年人社会保护工作的实践探索

2016/7/25

——以巴中市为例

　　■ 巴中市救助管理站 孙启洋 张皓森

　　近年来，我国不断加大流浪未成年人救助保护工作的力度，流浪未成年人乞讨现象得到一定遏制，救助保护工作取得显著成效，有力维护了社会稳定。但仍存在一些重复流浪现象，通过分析发现，只有明确职能责任，实施部门联动，才能实现流浪未成年人早日良性回归社会。

　　一、巴中市流浪未成年人救助保护工作的渊源与现状

　　巴中市属边远山区、贫困地区，区域经济滞后，群众思想意识的落后，违反计生政策超生，最终造成家庭抚养困难。巴中市流浪未成年人救助保护中心(以下简称未保中心)于2008年7月正式成立，主要负责对全市流浪未成年人提供临时生活救助、文化知识教育、行为矫治、心理辅导、护送返乡和安置等服务。经过近多年的建设和努力，该中心在流浪儿童的救助保护工作方面取得显著成效，到目前共有1800多名流浪儿童接受救助。

　　巴中市对流浪未成年人的救助工作十分重视，救助经费由财政全额负担。新建的未保中心大楼建筑面积3996平方米，项目实行分区管理，共有床位40张，专人专职负责救助流浪未成年人，设有接待室、学习室、活动室、查询室、隔离室、医务室、淋浴室、餐厅、洗衣房等，公共流动场所还装有监控设备，中心还配备了电脑、电视、图书和部分文体设施，供未成年人学习娱乐之用，是巴中市城区从事流浪未成年人救助保护工作的专业机构。

　　在实践中，巴中市积极探索更有效的救助管理工作方式、方法，由被动救助变为主动救助，形成以未保中心为主体，以市内社区救助咨询点为支点，以流动救助车为依托的站、点、车立体救助服务网络，每周派出至少两次流动救助，按照“主动救助、应救尽救”的原则，重点对流浪未成年人实施保护性救助。同时，设立了求助专线，市民只要发现未成年人流浪街头，一个电话，市未保中心工作人员都会在半个小时赶到，予以救助。

　　为了让流浪未成年人早日回归家庭，通过电话联系其户籍所在地公安部门或居(村)委会，核实家庭住址和基本情况，地址查清后，及时派专人或专车护送回到亲人身边;对智障、年幼未成年人，积极联系媒体协助查询。通过与《巴中晚报》、《巴中新报》和电视台合作，为3名智障、年幼儿童找到了亲人;对查不清地址的流浪未成年人，报请上级主管部门，安置到儿童福利机构。如：男孩张某长期在外流浪，经核查后，报上级批准后将其安置到市社会福利机构。3年来，市未保中心共安置流浪未成年人4人。

　　同时，积极关心受助流浪未成年人的身心健康。一方面，照顾好他们的生活，对来站受助的未成年人，认真接待登记，为其洗澡、换衣、理发等，对患有疾病的及时送医救治，仅去年护送到医院救治达30余人次。同时通过谈话等方式进行一些心理辅导，对其不良行为予以矫治。另一方面，工作人员通过心理疏导，提高其认知能力和辨别是非能力，提高自我保护能力。

　　近年来，由于巴中市城市化进程的加快，受人口流动加速、一些家庭监护缺失和社会不良因素影响，未成年人流浪现象仍然存在，甚至出现胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨和实施违法犯罪活动等问题，严重侵害了未成年人合法权益，妨害了未成年人健康成长。

　　二、未成年人流浪原因分析

　　未成年人外出流浪的原因是多方面的，但主要是由社会原因、家庭原因和个人原因造成的。随机抽取2013年救助未成年人中的79人进行分析后，流浪原因依次为：家庭贫困占60%，父母离异无人照顾的占25%，家庭暴力占7%，受拐骗的占5%，误工不着占2%，其它占1%。综合分析来看，造成未成年人流浪的原因主要有四个方面：

　　1、家庭贫困。根据抽样调查可以看出，因家庭贫困而流浪的占60%左右，是未成年人流浪的首要原因。从流出地看，流浪未成年人主要来自本省、本市的贫困地区，占85%。从流浪未成年人的城乡比例看，来自农村的占80%，来自城市的占20%。

　　2、家庭原因。流浪未成年人遭遇家庭变故，如父母离异、去世、出走等，原有生活环境改变，得不到或者失去了原来父母的关爱，此类型占调查的流浪未成年人的25%左右。不少未成年人流浪的原因在于其监护人未尽到甚至放弃监护、扶养责任，将孩子狠心推给社会。

　　3、社会引导不当。当前学生面临的学业竞争日益激烈，学校和家庭过于看重分数和升学率，而忽略了学生的个性优势的培养和发展。学校和教师往往偏重那些学习成绩优秀的孩子，而对学习不好的孩子则有意无意忽视，甚至对其讽刺、打击甚至体罚，造成对学生人格和身体的伤害。一些学生对学校和教师产生抵触情绪，有的因害怕成绩不好而受到教师的批评，怕老师向家长反映情况而辍学。这些差生成为边缘少年，逐渐产生厌学情绪，脱离学校和家庭，流向社会。调查中，90%的对象都读过书，但由于家庭照顾不周，教育机构忽视其发展变化，没有及时矫正其偏差行为，流浪孩子也体会不到集体的温暖，反而得到更多的是冷嘲热讽，因此，流浪孩子不愿意再回学校接受教育。

　　4、个人原因。流浪儿童的年龄正处在从少年期向青春期的过渡，正处在一种心理上的“断乳期”。在此过渡期内，儿童的独立性日趋增长，欲从心理上摆脱对父母的依赖，但面对陌生的社会，他们的内心又充满着迷惘和矛盾，极不稳定。他们好奇心强，好模仿，且逆反心理强，心理素质比较脆弱，一旦家长或老师的教育方式失当，就会导致一些性格偏激的未成年人负气离家、离校闯世界。

　　三、未成年人救助保护工作存在的主要困难和问题

　　1、救助理念存误区，监督机制需加强。一是当地政府把未成年人外出流浪看作是个人自由流动，听之任之。造成流出地无人过问，有的地方甚至结伙外出流浪。重复流浪未成年人较多，受助对象经救助站救助和行为矫正后，返家缺少家庭的照顾、社会的关心，当地政府缺乏对家庭履行监护权必要的监督手段，呈现出救助机构救治→受助对象返家→回流→救助机构再救助的恶性循环，导致未成年人对家庭和社会逐渐丧失信心，不利于社会长治久安，给救助管理工作也带来了负面影响;二是救助工作者也需转变观念、转变工作方式方法，提高自身素质。

　　2、法律制度不健全，协管机制存缺陷。救助管理工作具有系统性、整体性，仅仅依靠民政部门做好救助工作是不够的，需要相关部门协调形成合力，层层抓落实，救助工作才能做实、做好。救助机构没有权力对家庭监护权进行必要监督，相关部门虽然建立了联动机制，只是停留在文件层面上，措施、落实力度有待加强。救助机构在站内对未成年人救助后，经查找到流浪未成年人的亲属并送回流出地后，其救助职责便告一段落;相关部门如何主动作为、如何协助民政部门做好救助工作是一大难题。

　　四、对策和建议

　　1、实行积极主动的救助保护。建立相应的部门联动机制，各部门各司其职、各尽其责。救助管理机构要加大主动救助力度，加强重点区域的巡查，对流浪未成年人要从身心上主动关怀，帮助其重塑信心，早日回归社会。公安机关发现流浪乞讨的未成年人，应当护送到救助保护机构接受救助。对由父母或其他监护人携带流浪乞讨的，应当批评、教育并引导护送到救助保护机构接受救助，无力自行返乡的由救助保护机构接送返乡，公安机关予以协助配合。民政部门要积极开展主动救助，引导护送流浪未成年人到救助保护机构接受救助。城管部门发现流浪未成年人，应当告知并协助公安或民政部门将其护送到救助保护机构接受救助。对突发急病的流浪未成年人，公安机关和民政、城管部门应当直接护送到定点医院进行救治。充分发挥街道、社区、村(居)民委员会等基层组织作用，组织和动员居民提供线索，劝告、引导流浪未成年人向公安机关、救助保护机构求助，或及时向公安机关报警。

　　2、加大打击诱使、拐卖未成年人犯罪力度。公安机关要打击利用未成年人违反犯罪的团伙和个人，要深挖幕后黑手，从严从重处罚，要建立相应的惩罚机制;要严厉打击拐卖未成年人犯罪，及时发现、解救失踪被拐未成年人。加强接处警工作，凡接到涉及未成年人失踪被拐报警的，公安机关要立即出警处置，认真核查甄别，打击违法犯罪活动。强化立案工作，实行未成年人失踪快速查找机制，充分调动警务资源，第一时间组织查找。建立跨部门、跨警种、跨地区打击拐卖犯罪工作机制。民政等有关部门要协助公安机关做好被拐未成年人的调查、取证和解救工作。

　　3、帮助流浪未成年人及时回归家庭。救助保护机构和公安机关要综合运用救助保护信息系统、公安人口管理信息系统和向社会发布寻亲公告等方式，及时查找流浪未成年人父母或其他监护人。对查找到父母或其他监护人的流浪未成年人，救助保护机构要及时安排接送返乡，交通运输、铁道等部门要在购票、进出站、乘车等方面积极协助。流出地救助保护机构应当通知返乡流浪未成年人或其监护人常住户口所在地的乡镇人民政府(街道办事处)做好救助保护和帮扶工作。流出地救助保护机构要对流浪未成年人的家庭监护情况进行调查评估：对确无监护能力的，由救助保护机构协助监护人及时委托其他人员代为监护;对拒不履行监护责任、经反复教育不改的，由救助保护机构向人民法院提出申请撤销其监护人资格，依法另行指定监护人。对暂时查找不到父母或其他监护人的流浪未成年人，在继续查找的同时，要通过救助保护机构照料、社会福利机构代养、家庭寄养等多种方式予以妥善照顾。对经过2年以上仍查找不到父母或其他监护人的，公安机关要按户籍管理有关法规政策规定为其办理户口登记手续，以便于其就学、就业等正常生活。对在打拐过程中被解救且查找不到父母或其他监护人的婴幼儿，民政部门要将其安置到社会福利机构抚育，公安机关要按规定为其办理户口登记手续。

　　4、加强教育矫治。救助保护机构要依法承担流浪未成年人的临时监护责任，为其提供文化和法制教育、心理辅导、行为矫治、技能培训等救助保护服务，对合法权益受到侵害的，要协助司法部门依法为其提供法律援助或司法救助。救助保护机构要在教育行政部门指导下帮助流浪未成年人接受义务教育或替代教育，对沾染不良习气的，要通过思想、道德和法制教育，矫治不良习惯，纠正行为偏差;对有严重不良行为的，按照有关规定送专门学校进行矫治和接受教育。对流浪残疾未成年人，卫生、残联等部门要指导救助保护机构对其进行心理疏导、康复训练等。

　　5、强化流浪未成年人源头预防和治理工作。预防未成年人流浪是家庭、学校、政府和社会的共同责任，做好源头预防是解决未成年人流浪问题的治本之策。家庭是预防和制止未成年人流浪的第一责任主体，应当依法履行对未成年人的监护责任和抚养义务。有关部门和基层组织要加强对家庭履行监护责任的指导和监督，对困难家庭予以帮扶，提升家庭抚育和教育能力，帮助其解决实际困难。学校是促进未成年人健康成长的重要阵地，要坚持育人为本、德育为先，加强学生思想道德教育和心理健康辅导，根据学生特点和需要，开展职业教育和技能培训，使学生掌握就业技能，实现稳定就业;对品行有缺点、学习有困难的学生，要进行重点教育帮扶;对家庭经济困难的学生，要按照有关规定给予教育资助和特别关怀。各级政府和相关部门要进一步落实义务教育、社会保障和扶贫开发等政策，充分调动社会各方面的力量，把流浪未成年人救助保护纳入重点青少年群体教育帮助工作和家庭教育工作的总体计划;将流浪残疾未成年人纳入残疾未成年人康复、教育总体安排;充分发挥志愿者、社工队伍和社会组织作用，鼓励和支持其参与流浪未成年人救助、教育、矫治等服务。

　　流浪未成年人救助保护工作责任重大、任务艰巨、意义深远。应本着“一切为了孩子，为了孩子一切”的原则，不断创新工作方法，健全工作机制，加强协调配合，逐步形成流浪未成年人救助保护工作的长效机制，为未成年人营造一个安全温馨的避风港，把党和政府的温暖送到每个需要救助的流浪未成年人身边，为促进社会和谐稳定做出应有贡献。