浅谈社会组织在参与社会建设中发挥的作用

2011/12/29

    十六届六中全会以来，党中央对加强社会建设作出了一系列重大决策部署，强调社会组织要积极参与社会建设，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。建设和发展社会组织，发挥其在社会建设中的积极作用，已经成为经济社会协调发展、构建和谐社会不可忽视的重要方面。
    社会组织已成为社会建设的一支重要力量
    改革开放以来，我国社会组织建设取得很大成绩,社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着独特而重要的作用，成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为我国经济社会发展中一支重要力量。各类社会组织的迅速发展，无疑在社会的各个层面渗透和影响着我们生活的方方面面，同时也推动着新型社会结构和社会管理格局的形成。截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村及农业发展等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业618.2万人，形成固定资产1864.1亿元，社会组织增加值为531.1亿元，占第三产业增加值比重为0.31%。
    目前，成都市社会组织共有5878个，注册资金超过200亿元，发展会员136万个，共解决社会就业15万人。社会组织在反映利益诉求、规范行业行为、化解社会矛盾、扩大公众参与、提供公共服务、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥着越来越重要的作用。“5·12”地震发生后，全市社会组织积极参加救灾行动和灾后重建工作，向灾区捐赠款物折合人民币16.6亿元，投入抗震救灾机械4307台次，出动救护车辆300余台次，救治伤员4245人，转移学生5万余人，培训灾区群众就业技能14688人次，安排灾区群众就业6853人，为夺取抗震救灾的全面胜利做出积极贡献，有70个社会组织被授予“四川省抗震救灾先进单位”。
    影响社会组织在参与社会建设中发挥作用的主要因素
    政府职能转变深刻影响社会组织作用的发挥。政府职能转变与社会组织的发育程度是互相制约、互相促进、互为因果的关系。政府管理服务职能逐步转移给社会组织承担，无疑将进一步拓宽和提升社会组织参与社会建设的广度与深度，并为社会组织提供广阔的发展空间。从现实情况看，政府部门职能转变进展缓慢，“小政府、大社会”格局尚未形成，仅有少数的社会组织承接了政府部门转移、委托的部分职能。在强调大力发展社会组织的同时，推动政府职能转变迈出实质性步伐十分关键。
    社会组织建设的总体水平还比较低。从社会组织发展演变的轨迹不难看出，虽然数量和质量不断得到提升，但从总体上看，社会组织在自身管理水平、专业人才、经费资源、服务品牌等方面还明显不足，尤其是资金不足和人才缺乏是困扰其生存与发展的主要问题之一。如成都市投资规模在50万元以下的社会组织占到登记总数的70%，许多社会组织资金最为普遍的来源是会费，通过自收自支的会费来解决自身建设发展以及从业人员的工资、福利等问题，很难吸引高素质的专业专职人才，直接影响到社会组织的健康发育，因而在一定程度上大大降低了其作用的发挥。
    从体制建设入手为社会组织在参与社会建设中发挥作用创造条件
    《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确要求，要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用；要加强社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节的职能交给社会组织；实施社会管理,提供公共服务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与。胡锦涛总书记在中央政治局第四次集体学习会上强调，要创新社会管理体制，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的市场参与机制。落实中央的决策和部署，努力使各个层面形成有利于社会组织参与社会建设的体制机制。
      强化社会管理理念，加快推进政府职能转变。政府居于主导地位，社会组织参与社会建设的广度和深度，不但取决于自身的能力，更取决于政府的态度。所以，政府应该以更加积极的态度，来推动社会组织更好地参与社会建设。推动“小政府、大社会”新格局的逐步形成，转变政府职能是关键。要逐步把社会可以自我调节的管理服务职能交给社会组织，为社会组织让渡更大的承担社会责任、能够发挥作用的空间。
    着眼于社会建设需要，从战略的高度推动政府与社会组织的合作。一些发达国家高度重视政府与社会组织建立紧密的合作关系，如英国的COMPACT模式（即政府和公益服务机构之间的一揽子合作协议）、澳大利亚政府由总理亲自出面签署与非政府组织全面战略合作协议等，很多做法值得我们认真研究借鉴。可从体制上考虑，建立政府重大决策征求社会组织意见和建议的制度，进一步畅通政府与社会组织的沟通合作渠道，调动社会组织参与社会管理和社会建设的积极性；为社会组织参政议政进行制度性的安排考虑，使社会组织在各级党代表、人大代表和政协委员中占有一席之位等。
    加大综合配套改革力度，深入推进政府向社会组织购买服务。各类事业单位占据着很大的“市场”，已成为政府向社会组织购买服务的瓶颈之一。成都市有5000多个事业单位，涉及行政类、公益类、经营类等管理服务领域，坚定不移地推进事业单位改制，把这一“蛋糕”分给社会组织，对于走活这盘棋具有重要的现实意义。从另一层面讲，政府向社会组织购买服务的视角，不能仅仅限于现有的传统公共服务项目和范围，面对多元利益群体的不同诉求和服务需求，政府有责任通过向社会组织购买服务的方式来加以解决, 鼓励和引导社会组织及社会力量参与社会建设，充分发挥政府、社会组织和公民各自的优势和作用。 
    加强理论研究引导，探索登记管理制度改革。近年来，业内外部分人士对取消业务主管单位的呼声很高，但笔者对此持相反的观点。第一，因有业务主管单位而束缚社会组织发展的命题恐难成立。近年来，成都市社会组织的数量以每年平均600个的速度在快速增加，没有充分数据表明，申请登记的社会组织在其本身具备登记条件的前提下，因有业务主管单位而被拒之门外。第二，社会组织能否实现登记注册不能简单归咎于有无业务主管单位。取消业务主管单位不等同于降低其他方面的登记条件，申请登记的社会组织被拒之于合法登记的门槛之外，往往是因为其本身不具备登记条件所至，而且不能登记的情况千差万别。第三，取消业务主管单位后民政部门难以胜任前置许可审查之职。申请登记的社会组织即使满足除要有业务主管单位以外的所有条件，也不一定符合其所涉行业法规具体而特殊的要求。从而导致民政部门对此无能力作出准确的判断。第四，取消业务主管单位不利于加强对社会组织的日常监管。登记条例规定业务主管单位一项重要的职责，就是要对社会组织的日常活动进行监督管理和给予指导，体现了培育发展和管理监督并重的原则。业务主管单位不是阻碍社会组织发展的主要因素，取消业务主管单位既不能起到有效促进社会组织发展的作用，又在一定程度上削弱了监管力度。因为管理责任主体不明确，“人人都管”极易陷入“人人都不管”的困境。诚然，出了大问题，相关部门可依照相应的法律法规进行处罚，但预防为主是我们坚持一贯的方针，通过常态化管理，努力把问题解决在萌芽状态才是最根本的目标。因此，在现行体制下，明确责任加强日常监管和指导就显得更加重要了。综上所述，推行取消业务主管单位的社会组织登记管理制度改革，应谨慎稳妥地循序渐进。为了鼓励支持社会组织的发展，试行社会组织备案制是个很好的思路，对在社区开展活动、暂不具备登记注册条件的社区社会组织进行备案，使这类社会组织获得“准生证”，可以在一定范围内开展活动，为其向登记注册过渡创造孕育条件。目前，成都市备案的社会组织数达到1308个。
    贯彻落实科学发展观，努力寻求培育发展社会组织的有效路径。大力发展社会组织已成为全社会的广泛共识，是当前一个十分重要的新课题。当前，面对解决就业、收入分配、医疗卫生、文体教育、公共安全、资源共享、生态建设、合理正当的利益表达和诉求等公众群体的多样需求，应给予特别的关注，大力发展在化解社会矛盾、提供社会服务、调节协调社会利益关系上能够积极发挥作用的社会组织，通过政策引导、资金扶持、人才培养、孵化培育等措施予以有力的支持，促进社会组织健康快速发展。强化社会组织的使命意识和能力建设，着力提高社会组织在资金筹集、资源开发、完善制度、自律诚信、壮大队伍和服务社会等方面的能力建设，形成良性的发展动力，不断提升参与社会建设的能力。（成都市民政局民间组织管理处 刘川云）