营造法治化营商环境的检察探索

2019/11/21

——南充市高坪区检察院探索营商环境法治化路径的调查报告

      法治化营商环境是激发营商活力、释放经济动能、提升发展效率的根本保障。南充市高坪区检察院在推进全面深化改革的工作中，立足检察职能，以满足经营者对专业、系统、全面的法律服务和对公正、有序、平等的营商环境需求，建立起一套适用于县域经济发展的法治服务保障体系，探索出了营造法治化营商环境的实现路径。

      探索三项变革

      开启“营商环境法治化”的高坪路径

      高坪区现有大型现代产业园4个，全区各类企业21113家，中规模以上企业210家，拥有“两个千亿”产业集群，营造公正、平等、高效、有序、廉洁、正气的营商环境是经济健康发展的基础。高坪区检察院以“检企服务”品牌为切入点，大胆尝试“前移”、“全域”、“联动”三项变革，在实践中探索出一条营商环境法治化的科学路径。

      路径一：“前移”变革，让“法律监督”的触角贯穿全程。实践中，高坪区检察院通过延伸现场服务平台，即在高坪区各大产业园区设立“检企服务中心”和“巡回检察室”、在非产业园区但企业又较集中的地方建立服务企业联系点;搭建网络综合平台，即充分利用高科技手段，建立专业化检企服务、法律监督网络平台;整合补充其他平台，即根据当前人们广泛使用社交工具的不同习惯，整合企业和个人惯用或常用工具补充完善交流平台，把检察院针对企业和经营业主的服务触角延伸到一线，贯穿全过程，以检察保障法律监督落地落实，消除“最后一公里”的现象。

      路径二：“全域”变革，让“法治社会”的意识迅速提升。高坪区检察院坚持力量“全域”布置，在全区所有涉及经济领域的行政事业单位、街道办(乡镇)以及重点行政村(社区)推行“检企服务”，为营造法治化营商环境提供了坚强的组织保障;工作“全域”推进，法律服务、法治监督、法治宣传等实施“全域”推进，让法治理念深入企业、商家、业主和员工以及涉企涉商的社区群众，为营造法治化营商环境打下了坚实的群众基础;过程“全域”覆盖，在查处、追责、维权、服务中对典型个案进行梳理并及时公告，让“有法必依、违法必纠、犯罪必惩、守法必保”深入人心，为营造法治化营商环境赢得了群众和业主极大信任和广泛支持。

      路径三：“联动”变革，让“法治营商”的环境全面优化。在区委、区政府的大力支持下，高坪区检察院创新机制，联动所有关联部门，实现营商环境的全面优化。检察监督与行政执法联动，提升了处置经济领域相关事件案件的效率，有效节约了行政资源，提高了行政效率;日常监管和信息互通联动，提升了对商家、企业和群众的服务时效，赢得了办事业主和群众的称赞;定期和不定期召开联席会议通报相关情况，有效减少或减小了行政执法的失误率。

      实现三大变化

      见证“营商环境法治化”的高坪成效

      两年来，高坪区检察院累计与2万余家企业建立服务关系，共办理涉企案件80余起、涉及企业92家，逮捕起诉侵害企业合法权益、侵害企业职工合法权益的犯罪嫌疑人31人，为企业追赃挽损3500余万元。

      成效一：有力地维护了“三大营商环境”。 一是“公平竞争”的生产经营环境。通过检察官的介入和依法实施全程法律监督，为企业营造了公平的竞争环境。2018年7月，高坪区200多个国有商铺租赁权公开竞拍，当时参与业主达1000余户，竞争十分激烈。对个别原租户和个别参与竞拍的业主收买社会闲散人员以恐吓、威胁、打压等手段恶意影响拍卖会的违法行为，检察机关迅速介入，以雷霆之势强力纠正，规范了拍卖会的竞争秩序，保证了该次国有商铺租赁权的正常拍卖，有力地维护了公平的竞争氛围。二是“和谐相处”的周边社会环境。不断优化企业生产经营场所所属区域的社会治安环境，企业与企业之间、企业与群众之间相处和谐，为辖区企业营造了良好的发展氛围。2018年初，中法农业科技园发生当地群众阻碍施工行为，检察机关随即介入，一方面督促公安机关对恶意组织并挑拨不明真相的群众聚众闹事的8名带头人进行了立案侦察，一方面派出大量干警对群众进行解释、疏导和宣讲相关法律政策以及企业对当地未来发展带来的好处。经过两个月的精心处置，不仅解决了企业正常施工问题，还解决了周边具有劳动力的群众就近就业的问题，平息事件并增进了企业与群众之间的和谐互助、共同发展的良好关系。三是“高效廉洁”的阳光政务环境。辖区企业纷纷赞扬“检企服务”为企业办事“开了一路绿灯”，不再受“中梗阻”的苦恼。2017年9月，高坪区地税“金税三期”上线后，税务局因“新系统操作还不完全熟悉”，要求企业依然每月提供纸质申报。某企业对此表示“太麻烦”了，检察官及时记录并对税务部门提出相关建议，该局收到建议后立即进行了工作流程优化、加强内部税管员业务培训，及时对已出现的问题进行整改，迅速为高坪辖区所有企业减少了“办事麻烦”的问题。

      成效二：有效地防范了“三大法律风险”。一是“不善用法”的业主风险。通过过程监管、送法入企等方式帮助广大业主提升法治意识，强化法治观念。检察机关在办理嘉美印染公司一起刑事案件的过程中，发现一批价值3000余万元的设备采购合同，文字粗糙、内容简单，对设备的技术指标、产品质量、安装调试、违约责任等重要内容没有明确约定，当即向企业提出了该合同带来的法律风险，为企业挽回了巨额损失。二是“机制落后”的内控风险。通过检察官对企业进行全面排查，及时纠正了企业内控管理存在的漏洞和风险隐患，企业内部管理制度得到了完善和规范。南充通源汽车公司采纳了检察机关提出的“重建内控制度”建议，有效规避了企业内部管理上的重大风险。三是“心中无法”的员工风险。在检企服务中，企业员工和社区群众积极学法、自觉守法、主动用法，切实提高了企业员工的法治意识。2019年2月，检察机关利用办理德润汽车配件部经理侵占公司财产案例，对公司员工开展法律宣讲和法治教育活动，让公司员工深刻认识到法律的严肃性和法治意识的重要性。

      成效三：有序地厘清了“三大法治关系”。一是“保护与惩治”的检企服务关系。保护不是“为所欲为”，违法者必得惩治和强制纠错;惩治不是“胡乱打击”，合法者必得人身和财产权益保护，做到既让违法行为得到应有的惩治、又保护企业正常经营秩序。二是“监督与支持”的部门协作关系。监督是为了支持公正，支持是为了彰显正义。2017年，检察机关对区水务局砂石开采方面的相关工作进行了全流程监督，对该局执法大队的多起违规行为进行了强制纠错，对38家非法采砂的经营者依法进行了强制拆除。三是“服务与干预”的工作尺度关系。服务不能干预相关职能部门和企业的正常活动。高坪区检察院坚持“服务不干预、到位不越位”的原则，明确服务内容、范围与目的，协助企业和相关部门实现和谐高效沟通。

      存在四类问题

      影响“营商环境法治化”前进步伐

      高坪区检察院“营商环境法治化”探索取得了一定的成效，但在实践中也遇到了一些亟待解决的现实问题。

      一、政策措施“水土不服”，导致落实难。国务院要求进一步缩减市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实，要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，坚决克服“准入不准营”的现象。调研发现商砼企业的准入政策中，住建部、省住建厅和市住建局出台的政策执行标准不一致，导致准入不能营，留下后遗症，也造成了基层部门执法时定性难。

      二、约束条款“撞车出位”，导致认定难。区市场监管局反映，原企业注册资本金缴纳有具体的金额标准(底线)，而新的规定可以“认缴”且没有上线规定。在实际工作中，该局就遇到“认缴额150亿元人民币、150年”的奇葩要求，但由于认缴制没有上线规定，导致该办事群众因此纠缠和投诉。根据《食品包装管理》相关规定，食品品质标注要与检测结果相符合。而某公司产品检测标准完全超过国家标准，却又略低于自定标准与包装标注不符。若按国家标准执法，企业产品是合格的，但若按包装管理规定，又是违法的，导致该企业商品被投诉后执法认定难。

      三、弱势群体“门槛问题”，导致执行难。以小商贩为例，在一些社区、集市、农村乡镇，有相当数量的无证食品加工小作坊、城市大街小巷的流动摊贩，其开办者大多是下岗职工、进城农民、残疾人、老年人等弱势群体，其经营的小作坊、摊贩关乎着全家的生计，监管难以下手，硬行取缔又容易引发社会不稳定因素，引起社会矛盾和群体性事件。

      四、个别条款“错位不当”，导致执法难。以农产品中的大米和小麦粉为例，大米“镉”和小麦粉“脱氧雪腐镰刀烯醇”超标是由种植环节造成，而按现行《食品安全法》规定，往往监督抽检不合格后，最终负此责任的是大米、小麦粉加工企业，甚至是超市、小卖部、餐馆、酒店等流通餐饮企业。

      提出三条建议

      推进“营商环境法治化”

      调研中发现的一些问题，正是推进“营商环境法治化”的阻碍节点。建议清“源头”正“渠流”，建立一套统一的联动机制，从根本上解决营商环境法治化难题。

      一、坚持问题导向，理顺关系。营商环境法治化的推进过程中，涉及的不仅仅是经济发展，还涉及地方社会稳定、民生安全和企业利益等敏感问题，因此应当从源头上厘清冲突条款、理顺上位法与下位法的关系，并按法定程序修订，严格逐级审查已经出台的地方政策，及时修改相关条款，以保证“合法性”、“一致性”、“合理性”。

      二、坚持需求导向，创新机制。建议通过调查摸底，针对现实需求，建立健全大保障措施。主要包括依法保护营商群体的“保障机制”、维护正常营商环境的“护航机制”、 提供法律服务和提升企业管理与法治化水平的“协助机制”、关联机构联席联动互通情况的“沟通机制”、强化监督重视预防督促纠错的“惩戒机制”、加强涉及营商关键政务环节监督的“疏梗机制”。

      三、坚持目标导向，搭建平台。建立以县域为范围的区域共享平台，区域内执法单位信息共享、资源共享;建立以省内市(州)级的地方共享平台，不同行政区域间实现信息共享、资源共享;建立以检察机关内部的全国法律监督共享平台，实现信息资源纵横相联、共享共用。　　(南充市高坪区检察院检察长 石耀中)