为基层治理赋能 为乡村振兴铺路

2021/9/2

——西昌市扎实推进乡镇行政区划和村级建制调整改革

■ 本报记者  李彭川

【编者按】 乡镇行政区划和村级建制调整“两项改革”是近年来我省涉及最广泛、群众最关注、影响最深远的重大基础性改革之一。自两项改革实施以来，西昌市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届四中全会、省委十一届六次全会精神，践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，尊重和顺应城乡发展规律，坚持顺向调整、因地制宜，妥善安置干部，多渠道听取群众意见，把群众“支不支持、满不满意”作为衡量标尺，做深做细群众工作。在西昌市委、市政府有序推进下，全市干部群众积极配合，圆满地完成了全市乡镇（街道）行政区划和村级建制调整改革“前半篇”工作。本期关注西昌市乡镇行政区划和村级建制调整“两项改革”，具体都有哪些亮点呢？

西昌市乡镇行政区划调整改革干部大会

时间回到2019年6月，西昌市启动本轮乡镇行政区划调整改革工作。当年12月16日，四川省人民政府下发《关于同意凉山州调整西昌市等6县（市）部分乡镇行政区划的批复》（川府民政〔2019〕18号）。12月29日，西昌市召开乡镇行政区划调整干部大会，并于12月31日前完成涉改乡镇（街道）挂牌到位和人员到位工作。2020年3月，西昌市启动本轮村级建制调整改革工作，并于5月31日前全面完成涉改村（社区）换章、赋码、挂牌到位工作。

据了解，西昌市原有乡镇、街道46个（其中：乡32个、镇8个、街道6个），村244个、社区40个。经此次区划调整改革后，西昌市辖25个乡镇、街道（其中乡7个、镇11个、街道7个），129个村、45个社区。城区面积从44平方公里扩展到190平方公里，扩大了4.3倍，25个村变更为社区，城区人口增加约9万，达到54万，城镇化率更是提高了10个百分点。

值得一提的是，西昌市此次乡镇行政区划和村级建制调整改革涉及的干部调整面较大，为了激发干部队伍活力，西昌市按照机构设置总量不减的原则，坚持“编随事走、人随编走”，结合新建镇、街道办事处的实际，科学合理地重新核定新建镇、街道办事处的行政事业编制，确保新建镇、街道办事处各项工作的稳定；全面推行村党组织书记、村委会主任、村级集体经济组织负责人“一肩挑”，各乡镇（街道）研究制定村干部消化安置具体方案，“一人一策”做好相关工作，从根本上扭转了乡镇“权、责、利”不对等和事多人少的局面，破解了村干部“青黄不接”等难题。

坚持高位推进

构建“三大体系”抓部署

西昌市高度重视乡镇行政区划和村级建制调整改革工作，将其作为重大的政治责任、重大的民生工程来抓，全程实施“一把手”工程。

构建组织领导体系。市委、市政府成立由市委书记任第一组长，市长任组长，组织部部长、市政府副市长任副组长，各相关单位负责人为成员的领导小组。领导小组下设办公室，具体负责乡镇行政区划和村级建制调整改革工作日常事务。并成立西昌市乡镇行政区划和村级建制调整改革工作综合业务指导、纪律保障和督导、信访维稳、清产核资、宣传引导和舆情管控五个工作专班，将工作责任落实到联乡市领导、联乡市级部门，全覆盖指导乡镇行政区划和村级建制调整改革工作。

构建顶层设计体系。按照省委、省政府和州委、州政府下达的新一轮乡镇行政区划和村级建制调整改革工作目标任务，西昌市结合实际，制定了《西昌市乡镇行政区划调整改革工作实施方案》《西昌市村级建制调整改革工作指导意见》，细化每一步时间节点、操作程序和方式方法。市委组织部、市委编办做好机构设置和干部安置、村级组织活动阵地建设、移交等指导工作；市委目督办负责做好对相关部门、乡（镇）、街道办事处落实撤并工作情况进行专项跟踪了解、督促检查等工作；市发展改革和经济信息化局做好产业规划项目申报、投资调整等工作；市教体科局做好学校的布局调整、教师队伍配置和教育教学等工作；市农业农村局牵头，市财政局、市审计局指导乡镇、街道办事处组织开展村级财务清理和审计；牵头单位及时回应乡镇行政区划和村级建制调整改革中遇到的具体业务问题，有力推动了调整改革的顺利实施。

构建改革保障体系。为切实保障调整改革工作的推进，西昌市乡镇行政区划和村级建制调整改革工作综合业务指导、纪律保障和督导、信访维稳、清产核资、宣传引导和舆情管控等专项组，严明工作纪律、工作作风要求，落实信访维稳责任，明确纪律规矩底线红线，使调整改革工作“有章可循”“有序可依”。同时，由在前期做到“只做不说”的形式，对改革的目标任务数和减幅严格控制知晓面，确保人心不散、工作不断，递进到正式启动后——既有“领导讲、专家说、干部谈、群众议、媒体评”等多种形式的宣传引导，确保调整改革工作宣传适度，管控有力。

坚持有序推进

围绕“五个步骤制定方案”

“两项改革”过程中，西昌市牢牢把握促发展、惠民生、强基础的改革目标，充分考虑各方面因素，科学谋篇布局，突出做大重点镇（村）、中心镇（村）、产业特色镇（村）。

深入开展调查研究。组织专门力量对各乡镇（村、社区）历史沿革、经济发展、基础建设、民风民情等情况调研，调研范围广、对象准、方式活，全面收集汇总各乡镇（村、社区）幅员面积、户籍人口、常住人口、产业发展等基础数据，精准掌握第一手资料，做到“六个摸清”（即：摸清乡镇（村、社区）人口数量、幅员面积等情况；摸清乡镇（村、社区）机构设置、编制设定、领导职数等情况；摸清财政收支、产业发展、场镇建设、历史沿革、文化传统、民族构成等情况；摸清交通、物流、医疗、教育等基础设施和公共服务情况；摸清改革风险隐患；摸清市域经济规划、乡村振兴规划和园区发展规划布局）。市委书记、市长和分管市领导多次深入各乡镇实地调研，组织领导小组成员反复商讨、预研分析，初步形成模拟方案。

精心拟定调整方案。西昌市、各乡镇（街道）立足基础性、前瞻性、全局性，注重把各乡镇（村、社区）现有的实际情况和发展远期规划结合起来，统筹考虑各地人口、历史、资源、产业等因素，在拟定方案上切实做好“五个明确”（即:明确调整乡镇（村、社区）的数量、类型、进度、风险防控、舆论引导等具体内容；明确乡镇（村、社区）机构设置、人员安置、干部职数配备、公共服务及设施配套等具体政策；明确人口少、面积小、场镇共享、经济实力弱及长期无人流、物流和集贸市场的乡镇实行重点调整；明确对重点镇（村、社区）、中心镇（村、社区），采取乡镇并入、撤乡并镇、村合并等方式，扩大其区域范围，提升其经济发展空间和辐射带动能力；明确西昌市内条件成熟的乡镇（村）可改为街道（社区）。

全面部署调整改革。先后召开西昌市乡镇行政区划调整改革领导小组工作会和西昌市村级建制调整改革领导小组培训会、推进会，全面启动乡镇行政区划和村级建制调整改革工作。省、市主要领导深刻阐述重大意义和重点工作，明确乡镇行政区划和村级建制调整的工作方法和工作安排，强调乡镇行政区划和村级建制调整改革工作各项纪律。同时，积极传达全省乡镇行政区划和村级建制调整改革工作会议精神，安排部署西昌市乡镇行政区划和村级建制调整改革工作；召开业务培训会，就政策落实、谈心谈话、意见征求、法定程序等内容进行培训。

广泛征求各方意见。先后就《西昌市乡镇行政区划调整改革方案(讨论稿）》《西昌市村级建制调整改革方案（草案）》，采取召开座谈会、入户调查、谈心谈话、随机走访等形式，广泛征求社会各界意见。坚持做到“五个讲清”，即讲清时代背景、未来背景、保障方案、程序步骤、纪律要求，大力争取社会各界支持，实现“要我改革”向“我要改革”的大转变，营造形成全民“清楚改革、拥护改革、参与改革”的大格局；组织召开动员部署大会、村民代表大会或户代表会议，广泛宣传调整改革部署和相关政策；同时，联乡市领导、市级联乡部门，各乡镇、街道办事处、村（社区）干部利用群众办事、走村入户等形式做好群众宣传、动员、解释工作，帮助人民群众更好地理解调整改革的精神和内容，提高知晓率。通过全方位、多角度的宣传阐释，及时回应群众关切，讲深讲透改革目的和意义，营造全社会理解、支持、配合改革的良好氛围。

抓好依法集体决策。严格按照《四川省重大行政决策程序规定》，西昌市组织专家对改革实施方案可行性、可控性、合理性、合法性、安全性进行充分论证。由市政法委牵头，从群众生产生活、社会保障、社会治安、干部职工安置、财权事权等方面进行风险评估。2019年11月，经市委全委会审议通过，确定《西昌市乡镇行政区划调整改革方案》；2020年5月，经市政府常务会、市委常委会审议通过，确定《西昌市村级建制调整改革方案》，并及时汇总所有资料上报州乡镇行政区划和村级建制调整改革领导小组审核，确保落实法规不变通、履行程序不走样、遵循步骤不打折。

坚持稳步推进

紧盯“三个重点”抓实施

以问题为导向，西昌市牢固树立底线思维，强化风险意识、着力抓好风险防范、应对和处置工作，确保干部群众人心稳定和社会大局稳定。

妥善安置干部职工。一是开展专题谈话。把谈心谈话作为开展思想工作，统一思想认识的重要途径。在全市开展“五个必谈”，讲清“因何改、为谁改、靠谁改、如何改”等问题，即市委书记亲自与涉改乡镇（街道）正科职干部必谈，联合组与涉改乡镇（街道）党政班子必谈，各联乡镇（街道）工作队与所驻乡镇（街道）干部必谈，乡镇（街道）党政主要领导与村（社区）、组干部必谈，涉改村（社区）、组干部职工、驻村第一书记与辖区广大群众必谈，切实把干部群众思想和行动统一到市委市政府的决策部署上来。二是按照富余人员逐步消化、不搞断崖式精简分流的原则，用活省委明确的“对领导职数安排确有困难的，可暂时超职数配备，给予3年消化期”这一特殊政策，认真做好“六个一批”干部安置工作，即：采取选任一批、用好新增职数安排一批、交流县级部门使用一批、晋升职级安排一批、保留待遇安排一批、州上交流提拔任职一批。同时，进一步加大向州级机关企事业单位推荐干部力度，坚持多措并举做好干部安置工作，让每一名干部各得其位、各安其心。三是强化村“两委”班子建设。坚持党管干部原则，贯彻好干部标准，选好班子、建强队伍。全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任、村级集体经济组织负责人。拓宽选人渠道，加大从优秀农民工、退役军人、农村致富能手、网格管理人员、返乡大学毕业生等群体的党员中选拔村党组织书记力度。

及时回应群众关切。畅通群众意见反馈渠道，建立舆情舆论引导机制，大力宣传调整改革目的、意义。市委、市政府明确乡镇行政区划调整要坚持“三个不变”。一是原有惠民政策不变。原所在乡镇群众所享受的扶贫、就医、入学、征地拆迁(即子女在义务教育阶段按居住地划片免试就近上学，区片征地拆迁补偿安置政策不因乡镇行政区划调整而调整)等政策一律不变，合并乡镇后继续保持原有政策稳定。二是公共服务力度不变。调整后将整合行政审批和公共服务职责，统一设置便民服务中心，完善综合便民服务功能，实现就近能办、多点可办、少跑快办的“一站式服务”“一门式办理”。调整后市委、市政府对各乡镇公共服务支持力度会更大、更配套，按照新型城镇标准规划建设，整体提升其综合服务能力。三是发展投入力度不变。省上已明确过去按乡镇个数下拨的各类资金，还将继续保持不变。户籍登记在已变更乡镇的群众，居民身份证在有效期内依然能继续使用；群众所持社会保障卡，在行政区划调整后能继续使用，无需更换，确保公民、法人和其他组织享受到的城市公共服务和基本权益不因此次行政区划调整受影响。同时，在村级建制调整改革中，充分考虑历史文化传承、未来发展的需要等因素，在听取民意、充分酝酿的基础上合理的确定村名，最大程度获得群众的认可，留住群众“乡思”“乡愁”。

妥善处理债权债务。加强债权债务审计，完成涉改乡镇（街道）会计账务、债权债务、财政收支等清理核实。加强国有资产管理，建立涉改乡镇国有资产台账，做好移交工作，防止资产流失和闲置浪费。加强重点项目建设，建立涉改乡镇在建、完工未审计、审计未结算项目清单，按照“在建项目标准不降、计划项目继续实施”思路，高质量高标准快速推进。按照“村财乡管”原则，以乡镇（街道）为主体，以集体资产清产核资成果为基础，开展村级资产资金资源和债权债务调查摸底锁定。被撤并村的“三资”和债权债务，按照“旧账分开、新账统一”原则，一并划入新的村（社区）。对合并前村集体资产和债权债务状况相差不大、群众普遍同意合并的，直接合并成立新的村集体经济组织，撤销原村集体经济组织；对合并前村集体资产和债权债务状况差异较大、群众意见难以统一的，可采取原村集体经济组织不动、新组建村集体经济组织联合社的方式，也可采取“独立核算、分步整合”等方式成立新的村集体经济组织。村级建制调整改革要与农村集体产权制度改革有机衔接，确保平稳过渡。

提升治理实效

“后半篇”文章正全面铺开

乡镇行政区划和村级建制调整改革“前半篇”文章的实施，促进了西昌市乡村经济发展和基层治理空间的拓展和优化，理顺了基层治理体系，提升了经济发展空间，优化了公共资源布局，增强了服务群众能力，激活了干事创业热情，锤炼了干部综合素质，得到了干部、群众、社会的一致认可，全市城乡空间布局结构进一步优化、乡镇政府职能进一步转变、民生保障和服务水平进一步提升，呈现出“变好、向善、更优”的良好态势。

为接续做好两项改革“后半篇”文章，进一步巩固深化改革成果，推动解决一批重点、难点、堵点问题，持续释放改革红利，切实提升基层治理实效，为全市实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供有力支撑，根据省委、省政府相关部署要求，今年8月26日，西昌市先后印发《关于做好乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的实施方案》（以下简称“方案”）《<加强乡村基层组织建设工作方案>等33个工作方案的通知》，将围绕优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能“四大任务”，坚持问题导向、基层导向、利民导向、发展导向、目标导向、结果导向“六个导向”，着力优化布局、建立机制、补齐短板，进一步拓展新空间、培育新优势，推进基层治理体系和治理能力现代化，促进乡村全面振兴和县域经济高质量发展，加快建设攀西地区现代化国际性中心城市奠定坚实基础。

《方案》明确，到2021年底，西昌市将初步完成一批乡村国土空间规划编制，乡村规划建设水平稳步提升，逐步形成适度均衡的新型城镇化空间格局，基本形成涉改乡镇（街道）教育、医疗卫生、文化、养老、法律服务等公共服务资源布局初步框架农村交通路网、市政基础设施等逐步完善镇村资产得到科学合理利用；建立权责一致、简约精干、务实高效的乡镇（街道）管理体制，顺利完成村（社区）“两委”换届、乡镇领导班子换届，乡镇（街道）综合行政执法体系更加健全，乡村规划、生态环保、耕地保护等方面监管执法力量进一步加强，“放管服”改革持续向基层延伸，涉改乡镇（街道）、村（社区）运行机制基本理顺；合并镇村产业协作及融合不断增强、管理运行机制逐步完善，建成一批农业强镇、工业强镇、文旅强镇和特色乡镇、特色村、现代农业园区、文化旅游景区等发展骨架逐步拉开，乡村振兴的产业基础进一步夯实；镇村便民服务等公共服务体系进一步健全，公共服务供给与人民群众个性化、差异化、多样化的需求有机匹配，城乡社区治理框架初步形成，基层群众自治体系更加完善，基本实现“事合、人合、心合”。到2025年，改革成果充分显现，乡镇（街道）、村（社区）运行机制更加高效顺畅，公共服务水平和基层治理能力显著提升，产业布局更加优化，新型城镇化体系更加完善，县域综合实力和整体竞争力明显增强。